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宅基地流转能否盘活4万亿市场？它看起来很美很好 但实际上充满了困难

现实千差万别，困难重重。最主要的问题是想转的人因为位置偏远，环境气候不好，转不了，而离大城市近的人增值潜力大，没人愿意转。所以4万亿的说法，几乎是杯水车薪。

时代财经余思怡

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“农村率先推进改革，但我们遗憾地看到，在接下来的几十年里，农村改革实际上进展缓慢，许多重要问题没有解决，也没有很好的突破。”

“农民辛辛苦苦挣来的钱，在宅基地上建起了自己的房产。它只是使用价值。它在这里投入了可观的积累和积蓄，却没有产出。”

“全国农村有17万平方公里的宅基地，其中约2万平方公里闲置，存量15万平方公里。根据不同城市的比例，我们估算，以及不同城市的相关地价。最后，我们粗略计算一下，如果释放1%的宅基地，它能给整个市场土地交易带来的增量将超过3万亿元。

闲置宅基地2万平方公里，因为闲置。如果制度允许转让，毫无疑问其规模肯定会超过上述存量宅基地。我们也在做保守估计。如果一年只放出2%，那就是4亿平米，按照价格估算可能接近1万亿左右。两者相加，涉及到一个非常保守的估计，宅基地可以释放的土地交易价值约为4万亿元。"

“我们现在提出的是新型城镇化，对于那些难以在城市落户的农民工来说，落户是非常重要的。除了城市需要给它提供相当的待遇和平等的待遇之外，还有一个很重要的，就是你既然成为了公民，农村就不应该再有宅基地了，这是没有必要的。”

以上是中国首席经济学家论坛主席、赤新投资首席经济学家连平分享的观点，他近日出席了中国首席经济学家论坛2021年年会，并发表了题为《突破土地要素市场化改革的瓶颈》的主旨演讲。

时代财经注意到，在连平的演讲中，宅基地使用权流转的话题立刻在网上引发了热烈的讨论，一些网友拍手叫好。“这个提议不错，拉动内需，振兴农村，真正的内部流通，房地产市场的第二个春天。”但也有网友指出“宅基地房不能炒，因为没有产权，不能自由买卖。”

2020年10月，政府明确规定，农民宅基地使用权可以由依法在城镇登记的子女继承，可以办理房地产登记。如果宅基地使用权不仅可以继承，还可以转让和交易，那些对高房价望而却步的人，就会蓦然回首，看到“又一个前途光明的村庄”。

其实早在2013年，宅基地流转和宅基地制度改革就被广泛讨论。

2013年11月，中共十八届三中全会《决定》提出：“保护农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择一批试点，审慎稳妥推进农民住房产权抵押、担保和转让，探索农民增加财产性收入的途径。"

但是到目前为止，关于宅基地流转的相关政策还没有出台，对于宅基地流转能带来多大的经济潜力还没有明确的共识。

1月12日，连平向时代财经指出，“宅基地流转促进经济增长的潜力无疑是巨大的，但在促进宅基地流转的过程中会出现各种复杂的问题和障碍，难度很大。现在改革开放已经进入深水区，我们提出这个建议，不仅是为了看到这一举措对未来经济发展的重要价值，也是希望有关方面能够真正解放思想，下定决心改革，共同推进土地要素市场化。”

图片来源：卡通创意

关于宅基地流转释放经济潜力的争论

1月12日，在接受时代财经专访时，连平进一步解释说，“前面提到的每年能释放4万亿元的统计数据是建立在每年只释放1%的宅基地的前提下的。”连平说全国

农村的宅基地有17万平方公里，其中存量有15万平方公里。按每年释放1%，则有1500平方公里，这数据已超过了整年房地产用地的规模。按照不同的城市所占的比重，以及不同城市土地的价格来进行估算，可以带来三万多亿元的土地交易增量。

除了存量宅基地，目前闲置的宅基地有两万平方公里。在连平看来，很多已经在城市落户的农民既然成为市民，就没必要在村里保留宅基地。一旦制度允许它进行流转的话，毫无疑问规模一定会超过前述的存量宅基地。保守估计，一年只释放2%的闲置宅基地，也有4亿平方米。按照价格大致进行估算，带来接近1万亿元的土地交易增量。除了带来土地交易增量，还能有效拉动需求，来促进消费和投资。

北京住宅房地产商会会长黎乃超非常认同宅基地流转可极大地拉动内需的观点。他在接受时代财经采访时称，“宅基地的体量应该是我们目前所不能想象的。宅基地流转可以平抑房价，为老百姓提供更好的房源，提供更多的土地的选择性，改善居住环境。其中，最重要的是盘活宅基地的使用用途，实现土地房屋投资价值以及变现能力。”

但对于四万亿的“诱惑”，首都经贸大学产业经济研究所所长陈及教授有自己的观点。陈及对时代财经分析表示，“从当前现实看，宅基地流转‘看上去很美’，但现实状况千差万别、困难重重，主要问题是想流转的因位置偏僻、环境与气候状况恶劣而流转不出去，而那些靠近大城市因增值潜力巨大又没人想流转。因此，4万亿元的说法几乎就是‘水中月、镜中花’。”

长期研究宅基地管理、农村集体土地制度的武汉大学中国乡村治理研究中心教授、博士生导师桂华对时代财经进一步指出，宅基地的土地流拉动内需，这个论点并不完全成立。除了前述提到大部分宅基地都建立在较为崎岖的山地上不容易流转，另一种流转的方式——把宅基地土地面积变成土地增减挂钩的指标入市，也是难以实现的。

“这样的指标一般挪用于一二线城市的建设，三四线等城市挪用指标的需求较弱。全国有2亿亩的宅基地（十多万平方公里），每年自然资源部下达的计划指标也就400万亩左右。经过改革开放四十多年的建设，我国城市边界大规模扩展阶段基本结束，一二线城市是不可能消化如此数量庞大的建设用地指标。”

桂华认为，需要特别指出的是，宅基地作为“插花式”般散落在广袤农村的土地，没有那么高的价值。“以像北京那样一二线城市的土地价格来推导宅基地所能盘活的市场价值，是不成立的。”

一二线城市周边的想象空间

在与时代财经探讨时，连平也承认，全国农村的情况千差万别，即便宅基地流转能在全国推开，也可能遭遇困难重重。但在他看来，比较有价值的就是一二线城市周边地区的宅基地。“这些地方的宅基地流转以后，有更多人到那里居住，交通便利比较好。一旦‘市民户口’的问题得到解决，那么土地流转对于农民来讲就没后顾之忧了，政府也会替他解决其他与户口相关的问题。城里的居民不要再用农民的眼光来看他，他不必一定要在乡下有一块地，日子才过得下去。”

但在桂华看来，一二线城市周边的宅基地虽然有较大的流转价值，但是这些宅基地使用权的所有者不能等同于我们一般意义上的“农民”。“他们比一线城市的市民生活得还要好，根本不用为北京城中村或是城郊的农民操心。在这些有交易价值的地方，他们是不会轻易去卖掉，而真正想卖的、在山区或偏远地区的宅基地，却没有人去买。”

为何不会轻易放开宅基地流转政策？桂华称，“放开政策的前提是农民进城，彻底离开农村。农民是城镇化的主力，但他们到北京、上海、广州等一线城市买房的可能性非常小，受收入水平限制，绝大多数农民只能承受三四线城市房价。让农民能够买得起房子的城镇，当地的经济一定不太发达。农民在进了县城或市区，消费随之大幅度增加，却找不到本地的就业岗位，还是要到外地去打工，比如再到广东去打工。农民离开了宅基地之后怎么安居乐业，是一个大的问题，他们没有办法完成转型。”

相反，在桂华看来，保留哪怕是闲置的宅基地的好处在于，对于整个社会而言，农村宅基地可以作为保险与退路，可以抵御城镇化和经济波动的风险。“就像今年疫情期间，一些地区的农民几个月没有外出务工，他们生活在村庄，与土地结合，有熟人社会，因此没有引发社会问题。”

陈及还进一步指出，“宅基地流转拉动内需的构想即使可行，但也会造成“挤出效应”，即农民因流转宅基地得到的收入及其需求增加，相对应城镇居民会减少收入及其需求，特别是在城镇居民因背负巨额房贷近于负资产情况下更是如此。”

尽管如此陈及还是认为，“倘若允许宅基地流转，这将会是我国土地制度的一项突破性进展，意味着市场配置要素资源的空间进一步扩大。随着经济发展阶段的提高，会有利于未来宅基地流转市场的复苏与振兴。”

法律难点在哪里？

过去根据《关于加强农村宅基地管理的意见》，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，城镇居民不能在农村购置宅基地和农民住宅。

对于如何实现宅基地市场化流转甚至突破土地要素市场化改革，连平认为，除了土地确权、完善交易法规体制等常规改革外，非常重要的一点是鼓励城市的工商资本进入农村。在土地流转方面，包括建立宅基地交易中心，尽快形成有关宅基地交易的法律法规和管理体制，建立针对农村宅基地进入流通市场的一系列相关机制，还有以积极的举措切实保障农村村民依法、自愿、有偿退出宅基地。

“这就需要树立相关法律法规，使土地流转能够合法化，尤其是要保障农民的权益。”

按照现行的《土地管理法》，宅基地属于农村集体经济组织所有，村民只能在宅基地上建造房屋，不能出租、买卖或变相买卖。直到2013年十八届三中全会决定公对外发布，农民、房地产、已经落户城镇的外出务工者等，都在观望何时修改现行法律使得宅基地流转合法合规。

连平对时代财经表示，形成有关宅基地交易的法律法规和管理体制，最大的难点首先是确权。所谓确权就是目前很多宅基地，并没有很明确地发证，以确定使用权、面积等。“在有些地方宅基地的土地性质也不明确，可能是公共用地，也可能是集体耕地，非常复杂，这些都需要明确。”

国家发改委城市与小城镇发展中心理事会理事长、首席经济学家李铁对时代财经表示，“十七届三中全会已经明确了土地物权，但这一提法还不够。”李铁指出，对于农民宅基地和承包地，现在都叫集体土地所有，但这两类土地未来怎么进一步界定，这里的改革动作比较大。

但直到2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，也并没有提及宅基地流转问题。

尽管如此，集体土地入市近两年明显加快了步伐。

2020年4月发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的文件，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

2020年9月7日发布第159号文，在文章中明确同意：在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

李铁指出，接下来主要解决三个问题：第一，现在农地流转已经基本开始了，在制度上没有太多的限制。在公有制前提下，宅基地使用权是不是可以流转、如何流转需进一步明确。第二，流转的收益归谁。第三，是不是在尊重农民自愿的前提下流转，还是政府介入强制流转。“如果这三个问题解决，很多矛盾就迎刃而解。接着才是考虑流转之后，如何流转，政府如何进行干预或者通过税收等等方式，以及怎么通过法律和各种制度上进一步完善。”

连平还提到，目前，法律法规上有许多有关农村土地的规定，很难跨步前进。在全国来说，关于宅基地流转交易，广东走得比较靠前。“广东属于环境比较好，思想比较开放。全国各地情况非常复杂，国家一盘棋应有总制度框架，各个地方因城施策，根据国家的有关规定自行设置。”